A elaboração do orçamento de 2027 ganha relevância no Tocantins com a transição para um novo governo, que terá de definir prioridades e administrar os recursos disponíveis para atender às demandas da população. Nesse processo, a Lei Orçamentária Anual (LOA) estabelece a previsão de receitas e fixa as despesas para o exercício, mas a inclusão de uma obra ou ação no documento não garante sua execução, que depende da disponibilidade financeira e de um planejamento compatível com a capacidade de arrecadação.
Em entrevista ao Jornal Opção Tocantins, a presidente do Conselho Regional de Contabilidade do Tocantins (CRC-TO), Celi Regina Leobas, especialista em Contabilidade Pública e Gestão Pública, explica como a LOA se relaciona com o Plano Plurianual (PPA) e a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), quais são os limites para o remanejamento de recursos e como as emendas parlamentares devem ser acompanhadas pela população.
A especialista também destaca a importância da transparência na aplicação do dinheiro público e aponta áreas que exigem atenção durante a análise do orçamento, como saúde, educação, segurança pública, assistência social e infraestrutura. Para ela, uma LOA bem elaborada precisa refletir a realidade financeira do ente público, evitando previsões de arrecadação incompatíveis com a capacidade de execução das despesas.
Para começar, o que é a Lei Orçamentária Anual e por que ela deve interessar à população?
A Lei Orçamentária Anual é a lei que define como o dinheiro será arrecadado e como será gasto. Nela, é feita a previsão da receita e a fixação da despesa que será executada no exercício pelo Estado, pelo município ou pelo ente público.
Só que há uma questão: a Lei Orçamentária Anual não existe sozinha. Ela é precedida de duas leis importantes. Uma delas é o Plano Plurianual (PPA), elaborado a cada quatro anos, com vigência de quatro anos, que estabelece o planejamento de longo prazo.
A outra é a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), que também tem validade anual e define as diretrizes para a execução do orçamento. Portanto, não se fala em Lei Orçamentária Anual sem falar no PPA e na LDO.
Por que essas leis e o orçamento devem interessar à população? Qual é a importância deles?
Todo gasto público precisa estar autorizado nessas leis, que são instrumentos de planejamento. A Lei Orçamentária Anual é a que define os gastos públicos.
Todas as despesas relacionadas às políticas públicas, aos custos de manutenção, ao pessoal e aos investimentos estão alocadas na Lei Orçamentária.
Como é feita a estimativa da receita?
A estimativa é feita com base em estudos. Não se trata simplesmente de criar valores. É preciso avaliar a arrecadação dos últimos três anos e o cenário econômico atual, incluindo a inflação. Tudo isso é analisado com base na execução dos exercícios anteriores no que se refere à receita.
O que acontece se a receita ficar abaixo do previsto?
A previsão da receita, como o próprio nome diz, é uma estimativa orçamentária. Isso não significa que a arrecadação tenha que atingir 100% do valor previsto. É lógico que o orçamento não pode ser superestimado. Ele precisa estar dentro da realidade. Quando a receita fica próxima do que foi planejado, isso indica que o orçamento foi bem elaborado.
Da mesma forma, não se pode elaborar um orçamento subestimado, que pode resultar em excesso de arrecadação. Nos dois casos, isso demonstra que não houve um planejamento adequado na elaboração da previsão da receita, porque nem todas as variáveis foram consideradas.
Atualmente, a Lei de Responsabilidade Fiscal exige que o orçamento seja elaborado de acordo com a realidade do ente público. Portanto, ele não pode ser subestimado nem superestimado. Precisa refletir as condições reais de arrecadação.
Quais áreas geralmente concentram a maior parte dos recursos?
Temos duas áreas cujos gastos obrigatórios estão definidos em lei e precisam cumprir determinados índices. No caso da educação, os municípios devem aplicar 25% dos recursos, enquanto, na saúde, o percentual é de 15%. Esses índices estão definidos na Constituição.
Geralmente, os maiores investimentos também aparecem na infraestrutura, que envolve obras. No entanto, de modo geral, saúde e educação concentram uma parcela significativa dos recursos em razão da obrigação de cumprir os índices constitucionais.
O que essa distribuição revela sobre as prioridades previstas no orçamento?
As prioridades são estabelecidas no PPA. É nele que são planejadas as ações consideradas prioritárias para os quatro anos seguintes.
É lógico que o PPA não é estático. Ele passa por uma revisão a cada ano, procedimento obrigatório, porque é impossível planejar para quatro anos sem reavaliar as metas ao longo do período.
No Brasil, não há o hábito de fazer planejamento de longo prazo. Nesse intervalo, surgem situações que precisam ser consideradas. Por isso, o PPA é revisado.
As prioridades são aquelas definidas no PPA e na LDO, e elas serão refletidas na Lei Orçamentária Anual.
Uma verba maior destinada a determinada área significa, necessariamente, mais investimentos ou melhoria dos serviços? Ou é possível destinar muito dinheiro e, ainda assim, não executar bem os recursos?
Isso pode acontecer. Uma coisa é a previsão; outra é a execução. Quando falamos em orçamento, estamos falando de uma previsão.
A realidade da execução depende da disponibilidade financeira. Nem sempre aquilo que está previsto será realizado por falta de recursos financeiros. O orçamento é uma autorização para executar a despesa, mas ela pode não ocorrer se não houver dinheiro disponível.
Esses dois instrumentos precisam caminhar juntos. Na administração pública, só é possível gastar aquilo para o qual há recursos disponíveis. Portanto, o orçamento só será executado se houver disponibilidade financeira. Pode ocorrer uma frustração na execução porque nem sempre será possível realizar tudo o que foi previsto.
Essa é a chamada frustração de receita?
Não. A frustração de receita ocorre quando há uma previsão de arrecadação, mas o valor efetivamente arrecadado fica abaixo do esperado.
Por exemplo, Palmas pode prever uma determinada arrecadação com o IPTU, mas não conseguir alcançar o valor estimado. O município previu arrecadar um valor específico, mas a arrecadação ficou abaixo dessa previsão. Isso é uma frustração de receita.
Também pode ocorrer o contrário: o município faz uma previsão e arrecada mais do que o esperado. Na linguagem orçamentária, isso é chamado de excesso de arrecadação.
O governo vai mudar agora. Quais ajustes a nova gestão poderá fazer no orçamento aprovado? Existem limites para remanejar os recursos?
Existem. O artigo 167 da Constituição permite o remanejamento do orçamento, desde que sejam observadas as condições legais. O percentual de remanejamento precisa estar previsto tanto na LDO quanto na Lei Orçamentária Anual.
Como a LDO estabelece as diretrizes para a execução do orçamento, uma dotação pode ser remanejada para outra, desde que seja respeitado o limite estabelecido. Esse limite não pode ser ultrapassado.
O orçamento que será executado no próximo ano, elaborado agora, em 2026, para o governo, está inserido no PPA elaborado há quatro anos. No próximo ano, o novo governo poderá estabelecer suas metas.
Sempre digo que o PPA nada mais é do que colocar no papel as promessas de campanha. Ele é muito importante porque prevê a participação popular. É o momento em que o gestor e a população apresentam suas necessidades, e o gestor vai acolhê-las de acordo com suas condições.
Portanto, o remanejamento é possível. O orçamento pode ser ajustado, desde que sejam respeitados os limites estabelecidos. Também existem mecanismos para alterar esses valores, como a abertura de crédito especial, autorizada pela Assembleia Legislativa e, no caso dos municípios, pelas câmaras municipais.
O que é a abertura de um crédito especial?
É a inclusão, no orçamento, de uma despesa que não estava prevista inicialmente. Toda despesa executada precisa estar contemplada no orçamento. Uma despesa executada sem previsão orçamentária é nula de pleno direito, e o gestor pode responder por improbidade administrativa.
Como funcionam as emendas dos deputados à Lei Orçamentária Anual? Que impacto as emendas parlamentares podem ter na distribuição dos recursos?
Dentro da LOA, são previstas as emendas parlamentares, que hoje são distribuídas. O percentual destinado a elas precisa constar no orçamento.
É lógico que esses recursos saem do Estado como repasses ou transferências, que geralmente são destinados aos municípios. Também podem ser encaminhados a entidades, associações e outras instituições.
No órgão responsável pelo repasse, o recurso é registrado como uma transferência para os municípios. O município, por sua vez, recebe esse valor como receita, que tem uma aplicação específica.
Quando o parlamentar destina uma emenda, ela já tem uma finalidade definida, e o município precisa aplicar o valor recebido de acordo com as condições estabelecidas para aquele recurso.
Inclusive, o Tribunal de Contas está exigindo que todas as emendas sejam identificadas separadamente e demonstradas no Portal da Transparência, com a indicação específica da despesa a que se destinam.
O que a senhora acha dessa exigência?
Essa é a transparência de que precisamos. Não podemos ter transferências de emendas sem clareza sobre sua aplicação.
A emenda é um instrumento que o deputado tem para destinar recursos aos municípios. No entanto, essas emendas precisam ser transparentes quanto à sua aplicação. É necessário saber onde o dinheiro foi aplicado e qual impacto esse recurso está gerando no município.
Não podemos olhar apenas para o fato de que o município recebeu uma emenda. Precisamos avaliar qual é a utilidade desse recurso para a população. Ele foi destinado à saúde, à educação, à assistência social ou à cultura? A transparência nos permite avaliar esses resultados.
Considero importante que todo recurso público seja amplamente divulgado. Isso, inclusive, é uma obrigação do gestor, prevista na Lei de Responsabilidade Fiscal. Um dos princípios estabelecidos pela legislação é justamente a transparência.
Se uma obra ou ação está prevista na LOA, isso garante que ela será executada?
Não. É muito comum que uma despesa prevista no orçamento não seja executada.
Uma obra, por exemplo, pode depender de recursos provenientes de um convênio. O município faz a previsão de execução, mas pode acontecer de o repasse previsto não ser realizado.
Também pode ser uma obra executada com recursos próprios do ente público. Nesse caso, uma frustração de receita pode impedir sua realização.
Por isso, o planejamento é muito importante na elaboração do orçamento. Não se pode simplesmente decidir que uma obra será realizada, atribuir a ela um valor elevado e incluí-la no orçamento sem avaliar as condições para sua execução.
O Tribunal de Contas tem uma normativa que estabelece que o ente público precisa executar 65% do orçamento. Quando o orçamento está muito distante da realidade do município, o gestor pode não conseguir cumprir esse índice, o que constitui um item para a rejeição das contas. Estou falando do âmbito municipal, mas essa é uma normativa do Tribunal.
Por isso, a Lei Orçamentária precisa ser elaborada com planejamento. A obra incluída na LOA também precisa estar prevista no PPA.
Essa exigência de execução de 65% do orçamento está prevista em uma resolução do Tribunal de Contas?
Sim, é uma resolução do Tribunal de Contas. A finalidade é garantir que o orçamento esteja dentro da realidade do ente público.
A medida também busca evitar situações relacionadas à limitação das despesas e ao uso de suplementações. Às vezes, é fácil elaborar um orçamento muito elevado e, com isso, criar uma margem para executar as despesas posteriormente. Mas o orçamento precisa ser elaborado de acordo com a realidade.
Como o cidadão pode acompanhar se o dinheiro autorizado está sendo efetivamente gasto e se as entregas estão acontecendo?
Por obrigação legal, todas as despesas públicas, as receitas e os atos da administração pública devem ser amplamente divulgados nos portais da transparência.
Todos os entes públicos precisam manter um Portal da Transparência, cuja disponibilização é obrigatória e fiscalizada pelos tribunais de contas.
Além disso, utilizo muito o Portal do Cidadão, do Tribunal de Contas. Essa ferramenta apresenta informações sobre a execução orçamentária dos entes públicos.
Portanto, essas informações são amplamente divulgadas. Ao acessar o portal de qualquer município, o cidadão pode consultar os dados disponíveis.
Tenho uma observação, porém: a linguagem é muito técnica. Nem todo mundo vai entender o que significam empenho, liquidação e pagamento. Apesar disso, as informações estão disponíveis para qualquer cidadão.
Os órgãos federais também divulgam os valores repassados aos municípios. Ao acessar o Ministério da Educação ou o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), por exemplo, é possível consultar quanto o município recebe para a merenda escolar, o transporte escolar e outras finalidades, assim como os recursos destinados ao Estado.
Os recursos provenientes de transferências constitucionais também estão disponíveis para consulta. Hoje, essas informações são públicas. Não existe essa questão de alguém ter vazado os dados, porque eles são transparentes e estão expostos para consulta.
Na avaliação da senhora, quais pontos da proposta orçamentária merecem mais atenção da Assembleia Legislativa e da sociedade durante as discussões para a elaboração do orçamento?
Um dos pontos importantes é o orçamento da seguridade social, porque a LOA contempla o orçamento fiscal e o orçamento da seguridade social. Neste último, estão incluídas a previdência, a assistência social e a saúde.
Considero muito importantes os recursos destinados à saúde, à seguridade e à assistência social dentro do contexto da LOA.
Também é necessário verificar os investimentos que o Estado está prevendo, especialmente em infraestrutura. No contexto geral, não é possível apontar apenas uma área como prioritária, porque há diversos aspectos que precisam ser observados.
É importante verificar quanto será aplicado na educação e como essa política pública será gerida. Esses são fatores relevantes na análise do orçamento.
A segurança pública também merece atenção?
Sim, exatamente. Segurança pública, saúde e educação formam um tripé de áreas que impactam diretamente a população.
Às vezes, a população não se preocupa tanto com outros órgãos que também são importantes, mas essas três áreas têm grande relevância. É preciso verificar como será gerida a segurança pública e quais ações o governo pretende desenvolver nesse setor.
O orçamento permite identificar, por exemplo, se haverá concurso público ou previsão de aumento de pessoal. Tudo isso precisa estar contemplado no planejamento.
A LOA apresenta a previsão da receita e a fixação das despesas. Mas onde está o contexto de como essas ações serão executadas? Na minha avaliação, a Lei de Diretrizes Orçamentárias é uma das leis mais importantes, porque estabelece as diretrizes para a execução do orçamento.
Se houver previsão de concurso público, isso precisa estar previsto na LDO. O mesmo vale para medidas de incentivo à arrecadação.
Todos os anos, também são discutidas medidas relacionadas a descontos para contribuintes em dívida, como o Refis, em Palmas. Se houver previsão de um programa desse tipo, os critérios precisam estar estabelecidos na Lei de Diretrizes Orçamentárias.
A Lei Orçamentária Anual vai apresentar o reflexo financeiro daquilo que foi previsto na LDO.
Como presidente do Conselho Regional de Contabilidade, o que a senhora considera essencial para que uma LOA seja bem elaborada? O que ela precisa apresentar?
Na minha avaliação, uma boa LOA precisa estar dentro da realidade do ente público. Não podemos criar situações que não sejam viáveis de executar.
O orçamento precisa ser compatível com a capacidade de arrecadação, porque só é possível gastar quando há receita disponível. Não adianta estimar valores de arrecadação que não serão alcançados, pois isso prejudicará a execução das despesas, já que uma está diretamente ligada à outra.
Portanto, a elaboração de uma boa Lei Orçamentária exige que os valores sejam compatíveis com a realidade da entidade, do Estado ou do município.
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